區域分工協作體系需進一步完善

時間:2019-06-12 08:46:14       來源:經濟參考報

2018年我國區域經濟增長、總量和水平等三大格局均繼續顯示出協調發展態勢。2019年是新中國成立70周年,正值中國迎來經濟社會向現代化高收入國家和高質量發展轉型的關鍵時期,也是世界經濟百年不遇的重大變革時期。在宏觀經濟進入新常態、產業經濟缺乏新支柱支撐的條件下,區域經濟協調發展表現出的巨大的活力和眾多的熱點地區,是未來我國經濟繼續保持中高速增長的有力抓手。

2018年我國各省區經濟發展協調性繼續提高

2018年我國區域經濟增長、總量和水平等三大格局均繼續顯示出協調發展態勢。各省區公布的統計數據表明,2018年我國區域經濟增長繼續保持相對欠發達的中西部省區經濟增長速度多高于相對發達的東部省區的基本態勢,東西部各省區間繼續保持相對差距略微縮小、絕對差距依然擴大的基本格局。

2018年全國31個省區,經濟增長范圍從10.0%(西藏)至3.6%(天津),速度中位數是6.8%(廣西),速度排序前五位的是西藏、貴州、云南、江西和青海。

2018年全國GDP達90.0309萬億元,各省區GDP變化范圍從9.7300萬億元(廣東)至1400億元(西藏),各省區GDP平均值和中位數分別為2.9600萬億元和2.1949萬億元(江西)。排序前五位的是廣東、江蘇、山東、浙江和河南。

2018年全國人均GDP達6.4644萬元,各省區人均GDP變化范圍從14.7560萬元/人(上海)至3.1402萬元/人(甘肅),各省區中位數5.3098萬元(湖南)。人均GDP排序前五位的是上海、北京、天津、江蘇和浙江,上海重回第一,北京和天津也重回第二和第三的位次。

總之,2018年各省區發展亮點是:得益于國家“三區三州”扶貧戰略的實施,西部地區增速顯示出與全國逆向而動的良好態勢;中部省區表現依然良好,使中部地區繼續成為全國增速最快的地區;東部省區增速也表現不俗,成為穩定全國中高速增長的主要力量。

未來區域經濟協調發展面臨的問題與對策

2019年是新中國成立70周年,正值中國迎來經濟社會向現代化高收入國家和高質量發展轉型的關鍵時期,也是世界經濟百年不遇的重大變革時期。在宏觀經濟進入新常態、產業經濟缺乏新支柱支撐的條件下,區域經濟協調發展表現出的巨大的活力和眾多的熱點地區,是未來我國經濟繼續保持中高速增長的有力抓手。

我國區域經濟社會發展將繼續保持協調發展態勢,GDP速度、總量和人均GDP三大指標的空間格局,將繼續朝著相對差距逐漸縮小的方向發展。為確保我國區域經濟繼續保持良好的協調發展態勢,充分發揮巨大回旋余地的作用,未來需要在以下幾方面不斷加大工作力度。

(一)全國各區域之間互聯互通水平還有待大幅提高

改革開放40年來,我國各區域之間互聯互通水平有了極大的提高,這得益于我國城鎮化的長足發展和區域間基礎設施建設水平建設取得的巨大成就。但是,與世界發達國家區域經濟社會一體化的水平仍存在相當大的距離,與未來我國區域經濟社會高度一體化發展的要求也相去甚遠。主要表現在以下兩個方面:一是地級及地級以上城市數量還比較少,難以承擔我國區域經濟社會發展一體化更高水平的要求。眾所周知,區域經濟空間結構是由“點、線、面”三種基本形態要素組成,其中“點”是由各級規模大小不等的城鄉居民點組成,城鄉居民點越多,特別是地級和地級以上城市數量越多,區域間聯系的密度也就越高越頻繁。因此,一定規模以上的居民點的數量及其分布密度直接決定了區域經濟社會一體化水平的高低。二是現有城鄉居民點體系中,還存在著許多沒有完全實現直接互聯互通的所謂“斷頭路”,嚴重影響了城鎮居民點體系整體經濟效益的發揮。兩點之間以直線最短,三點之間以“三角形”最經濟,因此,構建城鄉居民點之間完善的全覆蓋的“直線三角形”交通網絡連接體系,就成為進一步提升區域互聯互通的又一個關鍵因素。

解決城鎮居民點之間完善的高水平互聯互通難題的對策也是很清楚的,那就是增加地級及地級以上城市數量,以及按照“直線三角形”交通連接模式,進一步完善城鎮居民點體制之間的交通網絡體系。為了使今后我國各地區經濟社會進一步實現高水平的一體化,就需要使我國現有的300多個地級市增加到600多個,并使其以最經濟和便捷的“直線三角形”交通網絡相互連接起來。目前,我國交通運輸工程技術已經比較先進和發達,完全能夠做到“逢山開路、遇水架橋”。今后,還需要在增加地級及地級以上城市數目的基礎上,進一步努力完善交通運輸體系中存在著的一些短板,如“斷頭路”、“三角形缺邊路(或繞彎路)”、線路質量不高、運輸安全設施不足、交通信息化水平有待提高、交通通勤班次和頻率較低等問題,使我國各等級居民點之間進一步建成全覆蓋的、完善的“直線三角形”交通網絡體系,為構建區域經濟社會一體化打下更好的互聯互通的基礎。

(二)區域分工協作體系有待進一步完善、深化和提高

縣域是“點、線、面”三大區域經濟形態要素結合的最小區域單元,也是構建區域分工協作的最基本單元。按照縣域內“點線面”結構比例關系,可以將縣域劃分為以都市為主的縣域和以農業為主的縣域兩類,這就是城鄉區域分工協作的起點。以都市為主的縣域可稱為都市縣,該縣域經濟的主要形態是一定規模以上的城市(如20萬人口以上的城市),其人口的70%以上為城鎮人口,主要產業是制造業和服務業,其未來發展方向是規模、結構和分工不斷擴大、升級和深化的現代化都市縣;以農業為主的縣域可稱為農業縣,該縣域經濟主要形態是各種形態的農業生產及農產品加工制造業,其未來發展方向是現代化集約高效農業縣(發達國家的經驗表明,這樣農業縣經濟發展水平并不比都市縣差)。以美國為例,目前該國擁有縣域行政區劃單元大約是3300多個,其中都市縣只有600多個(即城區人口等于或大于5萬人的單一或組團城市所在的縣域),占整個縣域區劃數量的20%左右,其余80%的縣域均為農業縣,但這些農業縣都實現了農業的規模化和集約化,是典型的以家庭為主的現代化高效農業縣,其經濟效益并不比都市縣差,未來也沒有必要向所謂“都市縣”方向發展。也就是說,現代化農業縣已經是這類地區發展的最高形態,與都市縣形成持久良好的城鄉分工協作體系。

未來中國現代化城鄉分工協作體系也可以借鑒美國的成功經驗。目前,中國的地級及地級以上城市所在的縣域可以被認為是所謂都市縣(城市邊界難以劃分,但縣域和鄉鎮界限是法定的清晰點的,可以作為實體城市邊界劃分和統計的依據;地級市所在縣與其管轄的農業縣構成了都市圈,也就是整個地級市行政區),2018年有近300個,占我國縣域區劃總數的約10%,鑒于我國城鎮化任務尚未完成,未來地級及以上成熟數量還將增加到600個左右,使其占比達到20%,與美國基本持平。其余近2200個縣域均為農業縣,這些農業縣未來發展的方向應該是現代化集約高效農業,在大量剩余農業人口向都市縣轉移的前提下,實現以家庭經營方式為主的現代化農業縣的目標,并不需要都發展成為以制造業為主的都市縣。這就是未來我國城鄉區域分工協作的基本前景。

在城鄉區域分工協作的基礎上,各都市縣和農業縣內部也需要進一步明確各自的分工協作關系,以便不斷深化和完善多層次的區域分工協作體系。就都市縣內部分工協作而言,可按照都市人口規模的大小做如下進一步的分工協作體系的構建:大型都市縣(指城市人口在100萬人到500萬人及以上的城市),主要包括首都都市縣、直轄市都市縣及部分省城都市縣等,重點發展現代高端服務業,如金融業、高等教育、技術研發、文化創意產業、大型物流及交通樞紐等;中等規模都市縣(指城市人口在50萬人到100萬人的城市),主要包括大多數省會都市縣、副省級都市縣和部分地級都市縣,重點發展各類裝備制造業,成為武裝我國現代化產業體系和不斷促進結構升級的重要基地和物質基礎;小規模都市縣(指城市人口在20萬人到50萬人的城市),主要是眾多的地級城市縣和未來有可能成為地級市的縣城及所在縣,重點發展能源原材料產業、零部件配套產業以及非農產品制造業。就農業縣內部分工協作而言,其縣城和建制鎮主要從事農產品加工產業、部分涉農物資產品制造業和服務業;農業本身的分工主要是依據自然和區位條件,根據比較優勢原理,按照規模化、專業化、區域化和現代化的要求,發展出各種種植業、畜牧業、養殖業、林業和各種特色農業等區域專業化農業生產體系和空間來。在中國,各都市縣與其所管轄的農業縣構成了各層級的都市圈(與行政區劃上的地級市基本一致),由此形成城鄉一體化的、多層次的都市圈經濟區域,都市圈與城鎮群一起,將成為未來區域經濟協調發展的重點區域形態。

(三)城鄉區域發展不平衡問題依然突出,需要進一步探索調控差距的新途徑,并不斷加大有效控制差距的政策力度

城鄉區域協調發展要處理好城鄉區域之間經濟社會發展不平衡不全面的問題。在國家實施“精準扶貧”、“西部大開發”、“中部崛起”和“東北振興”等一系列城鄉區域協調發展戰略的指導下,我國城鄉區域之間的發展相對差距已出現縮小態勢,不過,總體水平差距依然較大。為進一步有效控制和解決城鄉區域發展不平衡不全面問題,今后還需要在以下幾方面做出更大的努力。

一是進一步加速現代化農業體系的建設,為城鄉區域經濟社會協調發展打下良好的基礎。研究表明,區域發展差距主要體現在區域之間農村發展的差距上,區域之間城市發展的差距相對較小,農業、農村和農民是區域經濟最薄弱的環節,只有這個最薄弱的環節實現了現代化,整個國民經濟才能實現現代化;西方發達國家的經驗也表明,實現城鄉區域協調發展前提是農業的現代化,只有農業成為了集約高效的現代化產業,國家才有可能實現整個經濟社會的現代化,城鄉區域協調發展才有基本的保障,而且現代化農業還能成為一國經濟發展重要的支柱產業。

二是努力推進社會保障體系全國一體化統籌體系的早日實現。徹底解決貧困人口問題和實現人均收入均等化,最終還是需要建立完善的全國統籌的社會保障一體化體系,并由中央政府統一負責相關法律、政策和制度的制定和實行;地區之間的規范合理的轉移支付需要中央政府的統一安排,地區之間缺乏財政轉移的法律制度安排和義務(除中央政府規定的以外,事實上這樣的政策性安排本質上也是中央政府的行為)。今后,要進一步加大力度,特別是2020年全面小康社會建成之后,繼續建立和完善全國統籌的社會保障體系和經常性規范的區域轉移支付制度就成為一項緊迫的體制改革任務。

三是進一步促進全國各地區基礎設施和公共服務的均衡發展。從政府負責的社會福利的角度看,城鄉區域協調發展首先是基礎設施和公共服務的均衡發展,這已經成為我國政府推進城鄉區域協調發展的共識。今后,要進一步在城鄉基礎設施互聯互通、加大農村公共服務領域的投入、降低農村居民使用基礎設施和享受公共服務的成本等方面(農村基礎設施建設和公共服務的提供,由于沒有規模效益,因此具有較高的建設和維護成本,另一方面小農經濟的收入又相對較低,這是一對必須考慮的很大的矛盾),加大政府扶持力度,并配合城鄉生產要素的自由流動和農村剩余人口向城鎮轉移,以加快實現城鄉區域基礎設施和公共服務均衡化發展。

(四)區域生態環境可持續發展面臨的壓力依然較大,需要進一步落實“兩山論”和綠色發展理念

城鄉區域協調發展要處理好經濟社會發展與生態環境保護之間的關系。在我國北方廣大地區突如其來的霧霾大氣污染情況下,國家及時實施了一系列空前嚴格的“藍天”、“碧水”和“凈土”保衛戰和生態修復等大型生態環境保護治理工程,取得了明顯的治理效果。但是,目前我國生態環境形勢依然嚴峻,生態環境質量與國家標準的要求還有不小的距離,生態改善和污染治理的力度還需要進一步加強。今后,要繼續在“兩山論”和綠色發展理念指導下,重點在以下幾方面加大工作力度。一是強化資源綜合利用。使資源的開采和利用“吃干榨凈”,將人類活動對生態環境的破壞和沖擊降到最低點。為此,要大力開展資源綜合利用先進技術的研發投入,并對資源綜合利用項目給與有力度的政策優惠和財政支持。二是優化產業空間布局。充分利用自然生態環境容量,發揮自然凈化功能。三是大力發展生態環保產業。保護生態和治理污染不僅要做“減法”和“除法”,還可以也應該做一些“加法”和“乘法”,其中就需要大力發展生態環保產業。所謂“加法”是指在不限制經濟活動總量的情況下,大力發展生態破壞的修復產業和環境污染的治理產業。在目前的技術水平條件下,一些產業給生態破壞和環境污染帶來的影響不可避免,只要生態修復技術成熟,污染治理技術達標,就應當優先考慮在不實施“關停并轉”的情況下,通過生態修復和污染治理,也就是大力發展生態環保產業加以解決,使生態環境可持續發展由“減法”轉變為“加法”(我國環境保護制度中,早就有“三同時”的規劃,需要進一步加大落實的力度;事實上,綠色GDP并不是做減法,不能在GDP核算中將生態環境治理費用減出去,而是相反,要做“加法”加進去,高質量生態環境應該是GDP的重要組成部分)。所謂“乘法”是指大力發展各種廢物循環利用的“靜脈產業”,一方面消除了對生態環境的不利影響,另一方面又能創造一定的GDP和就業。

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